EXTENSIÓN DE EFECTOS DE LAS SENTENCIAS DICTADAS POR LOS TRIBUNALES DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.  

por José Ramón Cuerno Llata Secretario de Administración Local (C.S.) 

SUMARIO 1.-Introducción. 2.- Presupuestos materiales de aplicación del art. 86.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. 3.- Extension por personación en la fase de ejecución de sentencia. 4.-Su configuraciòn en el Proyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1997: Los artìculos 105 y 106 de la LJ. 5. -Conclusiones.

1. - INTRODUCCIÓN.

El ámbito y extensión de los pronunciamientos jurisdiccionales aparece enmarcado bajo el axioma de su eficacia circunscrita a las partes litigantes principio de relatividad de las sentencias o afección "ínter partes". Así lo dispone el Artículo 1.252 del C.C (Código Civil), "Para que la presunción de cosa jugada surta efectos en otro juicio, es necesario que, entre el caso resuelto por la sentencia y aquel en la que esta sea invocada, concurra la más perfecta identidad entre cosas, las causas, y las personas de los litigantes y la calidad con que lo fueron". De este modo se quiere excluir de la esfera de la eficacia de la cosa juzgada las situaciones subjetivas en la que el litigante no es parte. La cosa juzgada y la eficacia jurisdiccional afecta a las partes cualquiera que sea su posición en el proceso. El Código Civil promueve, no obstante, en una serie de supuestos la extensión subjetiva de la cosa juzgada, en atención a la sucesión material de derechos, "ínter vivos y mortis causa", (Art. 1252.3 CC), concurrencia de solidaridad e indivisibilidad de las prestaciones (supuestos de litisconsorcio pasivo necesario, Art. 1.139, 1.145 y 1.252 del C.C).

La jurisdicción contencioso-administrativa participa, en lo sustancial, de estos postulados, si bien se matiza esta regla, como veremos, en virtud de una regla específica prevista en el Art. 86 L.J. "1. - La sentencia que declare la inadmisibilidad o desestimación del recurso contencioso-administrativo sólo producirá efectos entre las partes".

2. - La sentencia que anulare el acto o disposición producirá efectos entre las partes y respecto de las personas afectadas por los mismos."
El ámbito del derecho administrativo caracterizado por matener como corolario un conjunto de privilegios y un fuero o jurisdicción especial plantea en esta ocasión una rica problemática, a la que pretendemos contribuir desde una aproximación global, en cuanto a los presupuestos de hecho, y límites en la extensión subjetiva en la eficacia de las sentencias contencioso-administrativas y su aplicación jurisprudencial.

Un planteamiento adecuado presupone determinar, primeramente, el ámbito de la extensión subjetiva de la cosa juzgada contenciosa, lo que implica establecer la concurrencia de ciertos presupuestos procesales, sin los cuales esta eficacia frente a terceros carece de operatividad.

Los requisitos procedimentales que articulan la institución son: a) la naturaleza de la pretensión que se ventila en el proceso, b) la clase de acto o disposición impugnada y c) el momento procesal de su invocación.

2.-CRITERIOS PARA LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 86.2 DE LA LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.

A)Tipología impugnatoria: Reglamentos y Actos Administrativos de carácter general.

a) Las sentencias jurisdiccionales contencioso-administrativa poseen una virtualidad múltiple centrada en dos notas esenciales; la propia eficacia del pronunciamiento y el instituto de la "cosa juzgada".

Bajo la denominación de "cosa juzgada" se sintetizan dos instrumentos jurìdico-tècnicos, bien diferenciados, en cuanto a sus fundamentos y contenidos. En un sentido formal, supone la preclusiòn de la posibilidad de recurrir la sentencia (firmeza judicial); de otro, la imposibilidad de volver a juzgar lo ya tratado y decidido "estare decisis et quieta non movere" y, en su caso, condicionar el segundo proceso, de suerte que la segunda sentencia guarde una identidad con la primera (vinculación positiva).

Desde una perspectiva adjetiva o procesal, únicamente prosee esta virtualidad las resoluciones judiciales que ponen fin al proceso y deciden sobre el fondo del asunto. Pero, además, para que la cosa juzgada surta efecto, resulta pertinente que entre el caso resuelto por la sentencia y aquel en el que resulta invocada, concurra identidad entre las cosas, causas, personas de los litigantes y la calidad en que lo fueron (Art. 1252 CC).

Resulta así limitada la autoridad de la cosa juzgada por límites objetivos determinados por las cosas y causas; esto es, lo pedido "petitum", la "causa petendi" de la pretensión que conforman los límites objetivos de proceso y el "thema decidendi". Los confines subjetivos imponen la identidad entre los litigantes y la calidad con que lo fueron.

En el ámbito jurídico material de los derechos afectados las sentencias jurisdiccionales estimatorias pueden ser declarativas, cuando se limitan reconocer un derecho preexistente con un contenido patrimonial (indemnización) o una situación jurídica individualizada; o bien, constitutivas, las que promueven la anulaciòn de un derecho, acto, o reglamento, o configura una relaciòn jurídica nueva. El orden contencioso participa de ambas notas o caracteres. Los pronunciamientos constitutivos, anulan un acto o disposiciòn (recurso de legalidad); los declarativos se enderezan al reconocimiento además de una situaciòn jurídica individualizada, un derecho subjetivo o interés legítimo de contenido patrimonial o no (recurso de plena jurisdicciòn).

Las sentencias constitutivas poseen eficacia frente a terceros porque producen la constitución, modificación o extinción de una relaciòn jurìdico-material, distinta pero copartícipe, al efecto de inmutabilidad de la sentencia que la cosa juzgada provoca con el fin de concitar un mínimo de seguridad jurídica. La nulidad de actos o disposiciones supone la desaparición del acto o reglamento de la realidad jurídica frente a todos, litigantes o no.

Este efecto descrito resulta palmario en las disposiciones generales, pues la nulidad conlleva la eliminación del reglamento del ordenamiento jurídico (Arts 62 y 102 de la LPAC 30/1992) e implicaba su derogación o reforma (Art. 102 de la LPA/1958).

Los reglamentos, en cuanto productos normativos, propugnan entre sus notas distintivas el principio de afección a la generalidad de los ciudadanos. El criterio clásico y de mayor aceptación fija el rasgo distintivo en la nota de la generalidad, entendida en el sentido subjetivo que aquí interesa, referida a un conjunto de destinatarios definidos de forma impersonal; de tal suerte que su anulaciòn provoca, inequívocamente, un efecto abstracto sobre sus destinatarios, habida cuenta que el reglamento pretende regular un conjunto de intereses genéricos e indeterminados. Esta concepción se manifiesta como una constante en la jurisprudencia del Tribunal Supremo SSTS de 16 de octubre de 1987 (Ar. 6776), 29 de enero de 1988 (Ar. 377); 18, 25 de abril y 2 de mayo de 1994 (Ar. 3393, 3406 y 3774, respectivamente).

Por todo ello, el concepto de cosa juzgada en la anulaciòn de reglamentos produce eficacia general para sus destinatarios, con algunas excepciones importantes.

La primera de ellas, se residencia en la firmeza del acto administrativo dictado en ejecución del reglamento. En efecto, el Art. 120 de la LPA/58 indicaba "la estimación de un recurso interpuesto contra una disposiciòn de carácter general implicaba la derogación o reforma de dicha disposiciòn, sin perjuicio de que subsistan los actos firmes dictados en ejecución de aquella".

El traer la redacción de un precepto derogado, se debe al hecho de que la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común 30/1992 no contempla un precepto análogo al hoy derogado, no habiendo norma aplicable es posible que los Tribunales sigan resolviendo la cuestión aplicando la jurisprudencia que se creo al amparo de éste.

De acuerdo con la doctrina más autorizada la anulaciòn judicial de la norma conlleva un efecto general anulatorio para el reglamento, sin que se extienda necesariamente a todos los actos diamantes de aquella. Se trataba de simplemente de la desaparición de una norma jurídica y su efecto inmediato como automático consistía en dejar sin efecto los actos administrativo de aplicación individual (SSTS 27 de junio de 1989 Ar. 5958, 25 de octubre de 1986 Ar. 5771, 6 de octubre de 1988 Ar 7608, 25 de octubre de 1984 Ar. 4747). La conservación de estos dejaba de estar directamente vinculada a la norma en virtud de la cual se habían dictado. El Art. 120 de la LPA/58 ordenaba la conservación de algunos de ellos, con ciertas matizaciones, por adquirir firmeza en el ordenamiento jurídico, en virtud de la cual la extensión subjetiva de la sentencia a los actos de aplicación resultaba improcedente.

Una segunda, sostenida en sede doctrinal y jurisprudencial, y apoyada en la especìfica configuración del recurso indirecto contra reglamentos, propugna la limitación de la sentencia a las partes intervinientes, en atención medio de gravamen extraordinario que supone el recurso indirecto y a la protección de la confianza legìtima de terceros favorecidos por actos administrativos aplicativos del reglamento.
 
b). En los actos administrativos generales o con destinatarios plurales e indeterminados, la nulidad provoca la extensiòn de los lìmites de la cosa juzgada y de la sentencia a todos los afectados por el mismo; en atenciòn a la especial posiciòn del principio de legalidad para la administración, y a la necesidad de evitar múltiples perjuicios en sobre actos ya declarados nulos que pudieran originar sentencias contradictorias en perjuicio de los particulares destinatarios de su contenido. Requiere una relaciòn unívoca entre el acto anulado y el círculo de afectados por éste (STS de 1 de junio de 1987 Ar. 3980).

El Art. 86.2 L.J. restringe su ámbito de aplicación a los afectados por ese acto impugnado; excluyendo otros similares, parecidos o idénticos, pero independientes del acto anulado. Así, en los denominados "actos en masa" que se contraponen a los actos con pluralidad de destinatarios o generales, para aquellos se prevé la posibilidad de recurso de casación ordinario, o para la unificación de doctrina de acuerdo con la Ley 10/1992, de 30 de abril.

No obstante, la jurisprudencia ha planteado serias quiebras a este principio de identidad entre sujetos afectados y acto general, promoviendo la eficacia "erga omnes" de pronunciamientos jurisdiccionales a actos independientes con análoga pretensión o "actos masa". Entendiendo que la protección pretensión y del principio de economía procesal auspiciaban la protección favorable de sujetos ajenos al área del litigio y no vinculados a un acto general.

De lo expuesto anteriormente, se impone una primera conclusión se requiere que el objeto de la impugnación verse sobre reglamentos o actos administrativos con pluralidad de destinatarios.

B) Naturaleza de la Pretensión

Como es manifiestamente conocido, el recurso contencioso permite dirimir dos tipos de pretensiones, determinadas por sus efectos. Las meramente anulatorias del reglamento o acto administrativo impugnado (recurso de legalidad, objetivo o de simple anulación). O bien, aquellas que adicionan el reconocimiento de una situaciòn jurídica individualizada (recurso subjetivo, por exceso de poder o de plena jurisdicciòn) alterada por dicho acto o disposiciòn y la adopción de medidas para su restablecimiento, incluida la indemnización por daños y perjuicios (Art. 42 L.J/56).

Las primeras promueven la eliminación del ordenamiento jurídico del acto o reglamento por albergar una tacha o vicio de legalidad (nulidad o anulabilidad); las segundas, además, el reconocimiento de un derecho, o interés jurídico protegible (situaciòn jurídica individualizada, para uno ciudadano o varios ciudadanos).

Dentro de este marco general, el recurrente puede articular toda suerte de pretensiones de conocimiento, sin limitación de materias y supuestos. El Art. 86 L-J./56 tras establecer la eficacia general limitada de las sentencias a quienes hubieran sido partes en el proceso, dispone en el segundo que "la sentencia que anulare el acto o la disposiciòn, producirá efecto entre las partes y respecto de las personas afectadas por los mismos". De esta suerte, únicamente las sentencias anulatorias de actos o disposiciones posibilitan la extensión en la anulaciòn actos administrativos (generales) y reglamentos a terceros no intervinientes en el proceso. Esto excluye aquellas pretensiones cuyo objetivo se endereza al restablecimiento de una situaciòn jurídica individualizada (recurso de plena jurisdicciòn). Este razonamiento encuentra su origen en la "ultima ratio" de la eficacia general de las sentencias estrictamente anulatorias: la expulsión o retirada del ordenamiento del acto o disposiciòn cuya nulidad declaran, liberando de sus efectos a los afectados y al principio de legalidad que sufre mengua como consecuencia de su existencia. La labor purgativa de la sentencia se produce al declarar la nulidad de la actuación administrativa y su desajuste con el bloque de la legalidad (Art. 9.2 y 103.2 C.E), sin dilucidar derechos individuales y concretos. Resulta, por tanto, contrario a la economía procesal obligar a todos los destinatarios del acto (general) o de la disposiciòn a obtener una especìfica sentencia anulatoria (STS de 16 de julio de 1984)

La jurisprudencia plantea, no obstante, una interpretación amplia, incluyendo ambos tipos de pretensiones anulatorias y de plena jurisdicciòn en distintos supuestos:

Así la STS de 9 de diciembre de 1993 Ar. 614 contempla la extensión subjetiva de sentencias favorables en relaciòn con el reconocimiento de diferencias salariales y clasificaciones profesionales; si bien para evitar la litispendencia, producida como consecuencia de los distintos litigios abiertos con idèntica pretensión "que subsistiendo el acto administrativo y accionando en cada uno de los procesos partes diferenciadas no es procedente la admisión de la inadmisibilidad pretendida, encontrando la respuesta adecuada en el art. 86.2 de la LJ"

Con mayor amplitud la STS de 4 de diciembre de 1981 (Arz. 4837) permite la expansión, en la pràctica, de la sentencia favorable a un derecho individualizado, ya firme y no susceptible de recurso. El recurso plantea liquidaciones por diferencias retributivas, como consecuencia de anulaciòn de una norma reglamentaria que regulaba su clasificación y régimen retributivo. Otros funcionarios en idéntica situación promueven recurso sobre la base del principio de extensión subjetiva de la sentencia favorable, habida cuenta de la identidad de cosas, personas y causas; implícitamente tal ampliación supone el reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas.

Por último, la doctrina se viene rechazando la fuerza expansiva de las sentencias favorables a terceros, cuando la pretensión tiene por objeto situaciones jurídicas individualizadas. De un lado, debido a un posible fraude a las garantías procesales de terceros no comparecidos en el proceso (Art. 24 y 25 de la C.E) y; de otro, en la incorrecta constitución del efecto general de la ampliación de la cosa juzgada que permite su afección a terceros no participes del proceso (Art. 1.252 del C.C, identidad de cosas, causas y personas y la calidad con que lo fueron).

La STC 111/1992, de 14 de septiembre, ha señalado que la extensión del fallo en fase de ejecución de sentencia a quienes no fueron parte en el proceso, mientras està en tramitación un recurso en interés de la Ley, viene a privar a dicho recurso de toda utilidad real, lo que no serìa compatible con el Art. 24 de la Constitución.
 

3.- EXTENSIÓN POR PERSONACIÓN EN LA FASE DE EJECUCIÓN DE SENTENCIA.

Una posición jurisprudencial inicial manifestaba un frontal rechazo a la ampliación de efecto favorables a terceros de las sentencias anulatorias de actos o reglamentos, en la fase de ejecución de sentencia. La motivación técnica se originaba en la necesidad previa de que la administración se pronunciase en vía administrativa sobre la extensión subjetiva de la sentencia, en atención a un diverso y múltiple motivo causal:

En primer lugar, las sentencias deben ejecutarse en sus propios términos, sin que pueda alterarse su contenido y sentido del fallo (Art. 117 CE, 18.2 LOPJ, STC 231/1991, de 10 de diciembre), la ampliación "extra partes" suponía una alteración del pronunciamiento jurisdiccional.

En segundo lugar, las prerrogativas de las que goza la administración en el proceso contencioso-administrativo; y en especial, la autotutela declarativa y de decisión previa (SSTS de 4 de diciembre de 1991 Ar. 4837, 29 de junio de 1981 Ar. 2805)

Por último, la consideración de la pieza separada de ejecución como una continuación indisoluble de la sentencia, sin que quepan, en esta construcción dogmática, pretensiones de los demandantes o terceros ajenas a aquellas por constituir una desviación procesal, la inclusión en el ámbito de la ejecución, aquello que debe ser objeto de un nuevo proceso (STS 1 de junio de 1987 Ar. 3980)

Esta tesis dominante fue contradicha por el Auto del Tribunal Supremo de 29 de noviembre de 1985, en el que se anulaba el Decreto 2856/1978 sobre el servicio de Inspección a las Corporaciones Locales. La doctrina emanada por esta resolución permitía a los terceros hacer valer sus derechos supuestamente infringidos y promover la extensión subjetiva, en el trámite de ejecución de sentencia, sin necesidad de reabrir un nuevo proceso.

En esta concepción, la sentencia que provoca la extensión intersubjetiva ostentaría fuerza de cosa juzgada positiva o prejudicial respecto de otros posibles fallos a los que se extiende.

Resta por considerar finalmente y de manera breve dos cuestiones: por un lado, que no cabe pensar en una fase de ejecución que a efectos de permitir la personación, sea "eternamente" abierta, sino que en ciertos casos debe considerarse cerrado definitivamente el litigio y plenamente ejecutada ya por la Administración la sentencia con la consiguiente imposibilidad de personarse, ni siquiera, como indica el Tribunal Supremo, en la fase apropiada.

Y por otro, las solicitudes de ampliación subjetiva ante Tribunales distintos del competente por razón del territorio, (caso de actos emanados de órganos con competencia en sólo parte del territorio), debe aplicarse "sensu contrario" la previsión del art. 8º de la LJCA. De suerte que, si los órganos de la jurisdicción contenciosa competentes para conocer de un asunto, lo son también para todas sus incidencias y para fiscalizar la ejecución de las sentencias; No podrá nunca admitirse la personación, en fase de ejecución, ante un Tribunal que no hubiera podido ser competente para conocer de la cuestión principal, respecto de quienes pretenden la extensión mediante la personación en ejecución.

4.- Su configuración en el proyecto de Ley de la Jurisdicciòn Contencioso-Administrativa: Los Artìculos 105 y 106 de la L.J.

El proyecto de ley reguladora de la Jurisdicciòn Contencioso-administrativa aborda esta problemática, partiendo de la dogmática expuesta en el presente trabajo. Desde su exposición de motivos, (Capítulo VI, parte 2) se advierte este cambio de planteamiento, enfatizando el incremento de las garantías en la ejecución de sentencias y propugna como novedad importante la posibilidad de extender los efectos de una sentencia firme (veremos en que términos) en materia de personal "a terceros distintos de las partes que se encuentran en el proceso", con el objeto de evitar la reduplicación innecesaria de procesos.

El proyecto de Ley configura un modelo en el que descollan algunas notas caracterizadoras:
  Principio de relatividad de las sentencias desestimatorias o afección "ínter partes". El Artículo 70.1 PLJ determina que las sentencias desestimatorias o que declaren la inadmisibilidad solo producirán efectos entre las partes que la hubieran promovido o que hubieran constituido la relación jurídico-procesal.
  Los pronunciamientos meramente anulatorios de una disposición (reglamento), o en su caso, de un acto administrativo general tendrán efectos generales para todos sus afectados, desde su publicación del texto íntegro en el periódico oficial correspondiente (Boletín Oficial del ámbito espacial de la norma o territorial del tribunal sentenciador), Art. 70 PLJ.

La Ley contempla la posibilidad de extensión subjetiva de las sentencias circunscrita a actos y disposiciones generales o con efectos hacia una pluralidad indeterminada de sujetos, siempre que su objeto sea impugnación anulatoria, excluyendo el posible reconocimiento de situaciones individualizadas.
  Principio de conservación limitada de los actos firmes (Art. 120 LPA/57 y 71 PLJ). Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán a la eficacia de sentencias o actos administrativos firmes, que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que supusiera la expulsión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente. Interdicción de extensión subjetiva de las sentencias favorable cuando concurran pretensiones de restablecimiento o reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas, excepto en materia de personal (Art. 70.3, 105 y 106 PLJ).
 
De acuerdo con los preceptos expuestos el reconocimiento de una situación jurídica individuales despliega su eficacia entre las partes procesales, salvo en materia de personal.

En esta materia, ocupada fundamentalmente por las relaciones entre la administración y sus funcionarios, la Ley dispensa un trato especial, circunscrito a la posibilidad reconocer una posición o situación jurídica a terceros ajenos al proceso con distintos requisitos:
  Que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que el favorecido por el fallo. Se requiere la existencia de una relación inmediata y directa entre el pedimento procesal, causa de pedir y resultado de la sentencia favorable y el tercero afectado.
  Que el Juez o tribunal sentenciador fuera también competente, por razón del territorio, para conocer de las pretensiones de reconocimiento de la situación individualizada que se pretende extender a terceros ajenos al proceso. Que sobre la materia (objeto de extensión subjetiva a terceros) no se hubiera dictado una resolución administrativa que habiendo causado estado haya sido consentida por los interesados por no haberse interpuesto contra ella recurso contencioso-administrativo en tiempo y forma. La Ley sólo incluye el beneficio para los actos pendientes de recurso administrativo o jurisdiccional y excluye del posible beneficio a los actos firmes y consentidos. Si bien, cabe interrogarse a propósito del término "materia" empleada en la redacción. Si ha de entenerse circunscrito a la pretensión a extender o a un concepto más amplio como institución o núcleo conformador o conjunto de principios comunes (retribuciones, derechos pasivos, vacaciones, etc.).
  Que soliciten la extensión de los efectos de la sentencia, en el plazo de un año desde la notificación a quienes fueron parte en el proceso. Si se interpone recurso de revisión, este plazo se contará desde la última notificación de la resolución que ponga fin a éste.
  Posibilidad de impetrar el auxilio judicial en ejecución de sentencia, en aras a la extensión subjetiva del pronunciamiento ante la inactividad de la administración.
La Ley de la Jurisdicciòn Contencioso-Administrativa, en trámite, exige cursar la solicitud de extensión directamente a la administración demandada. Si esta deniega o permanece inactiva, puede acudirse sin mayores trámites al Juez o Tribunal al que corresponda la ejecución en el plazo de dos meses, computados desde la notificación denegatoria o desde que transcurrió el plazo del silencio negativo de la administración (3 meses). La petición debe acreditar los presupuestos procesales antes revisados documentalmente, demostrando la identidad de situaciones.
La solicitud de extensión se tramitará por la vía de incidente procesal, sin celebración de vista, y se resolverá por auto. Resultando desestimada, cuando concurra cosa juzgada o infracción de doctrina jurisprudencial del tribunal Supremo o de los Tribunal Superiores de Justicia.
  Posibilidad de interponer medios de gravamen cuestionando las defectuosa aplicación de la ejecución de sentencia.
La Ley 29/1998 contempla la posibilidad de interponer recursos de apelación, con doble efecto suspensivo y devolutivo, contra los autos de los Juzgados de los Contenciosos administrativos y los Juzgados Centrales de este orden jurísdiccional, contra la deficiente extensión subjetiva de los pronunciamientos, por omisión de los requisitos normativamente previstos. Esta idea se trasladas al ámbito casacional, permitiendo la casación de los autos que resuelvan la pieza separada de ejecución en los supuestos de los artículos 110 y 111 de la L.J ( Arts. 80 y 87).

5. – Conclusiones

Primera.- De la doctrina expuesta, se infiere la posibilidad de extensión subjetiva de las sentencias favorables anulatorias de un acto administrativo general o un reglamento como regla, con una serie de matizaciones.

Segunda.- La pretensión esgrimida en el proceso debe ser meramente anulatoria, a salvo de las cuestiones de personal, en las que se compadece con el reconocimiento de una situaciòn jurídica individualizada.

Tercera.-. Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán a la eficacia de sentencias o actos administrativos firmes.

Cuarta.- La solicitud de extensión subjetiva procesal "extra partes" podrá tramitarse en el cauce de incidente procesal de ejecución de sentencia, previa solicitud a la administración demandada.